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实施“城市更新”破上海发展瓶颈

2015年05月07日10:03
来源:上海商报

  两年前,上海发布第六次土地规划报告披露,原安排到2020年的用地规划(上海极限用地指标)只剩余150余平方公里,如果再不采取果断措施实施"城市更新"计划,上海的发展已触及土地开发极限。

  从今天起,本市发展转型开始步入"城市更新"新阶段。4月29日,《上海市城市更新实施办法》已向社会公布,就此,"城市更新"这一新的发展词汇开始映入广大市民的眼帘,其背后的"更新操作"从此将伴随广大市民数十年,若操作得法,全体上海人都将受益终身。

  自改革开放37年来,上海城区规模已扩大了数倍,广大市民早已习惯将良田变楼宇和开发区的摊大饼式的城市扩张模式。这一模式的存在逻辑是大量征地和大拆大建,该模式存在的条件是有大量未开发土地可用,粗放发展、浪费资源、不可持续是这一模式的最大弊端。

  "城市更新"注重于对上海已建成区域内的建筑功能形态和空间布局形态进行改善和改良。与摊大饼式的旧发展模式相比,其最大特点是基本不占用新土地,走内涵式城市发展的道路。若此路能走顺走好,上海现有的已开发的存量土地,经功能改造、调整、完善,还有可能长出若干"新地",来供上海进行更精细的"二次开发"。

  对于上海决策层而言,在经历了两年"上海已无土地可供摊大饼式开发"的痛苦和纠结后,不得不痛下决心作出战略性抉择,这样的抉择依然为时未晚。

  土地是任何一种发展方式得以实施的"资源之母",没有土地可供,任何发展宏图都只是纸上谈兵。两年前,上海发布第六次土地规划报告披露,原安排到2020年的用地规划(上海极限用地指标)只剩余150余平方公里,如果再不采取果断措施实施"城市更新"计划,上海的发展已触及土地开发极限。

  徐家汇(002561,股吧)西亚宾馆功能改造,是未来上海"城市更新"的模板之一。具体操作方案是,现西亚宾馆主体底层建筑得以保留,底层整体抬高架空,使整个底层成为公共空间,二层建设人行连廊与周边楼宇相连,三四层改建为公共停车场,以同步缓解周边行人通行难和停车难的突出矛盾。

  西亚宾馆改造更新案例有与以往不同的特点:即改造更新目的首先是增加市民公共活动空间,其次是提升该区块公共服务供给能力,继而显著提升该区块的城市功能品质。应该说,这是未来上海在各区尤其是中心城区施行"城市更新"务必始终遵循的一条底线。倘若失守了这条底线,"城市更新"一旦在面上铺开,势必再次走样变形。

  "城市更新"主要在存量建筑和存量公共空间上做文章,其不可避免要对存量公共空间和存量建筑的使用功能进行重新调整和定位。与周边居民进行有效沟通,获取民意的最大理解和支持非常重要,尤其是原存量建筑皆有业主,如何通过合理的政策补偿,确保原有业主愿意配合政府对存量建筑的使用功能进行改造十分关键,是任何具体的"城市更新"项目所共同面临的操作难题。

  根据已公布的"更新办法",存量建筑所有者和存量公共空间管理方,若同意"更新规划",并补缴相应的存量土地改变使用性质所必缴的土地使用差价后,改性后的存量建筑的所有者和拓展后的公共空间的管理方权属可以继续保留。但经此操作后,对于原所有者和管理方,可能仍然面临一个潜在问题,即其经营收益未必一定比改造前更高。如果赢利能力因改造操作而下降怎么办?现有的"更新办法"虽对补缴土地差价作了明确,但对改造后经营方的赢利能力下降作何应对却未予直接明确。明细这一现实问题的政策杠杠非常实际,如若长期模糊不清乃至视而不见,那么更多后续项目的改造将会面临一系列因政策设计不到位而引发的"改造纠纷"。

  "城市更新"一旦在面上铺开,各区尤其是中心城区的各区级政府,手上都将增加一大笔补缴的土地差价款。就这笔巨款的使用,"更新办法"虽说已明确必须做到"专款专用",即只能定向用于后续项目的跟进开发。可鉴于以往教训,光在文件上规定"专款专用"远远不够,务必要同步明确监督与追责的主体责任人是谁。

  以"城市更新"破上海发展瓶颈,真正的难题在于好政策如何实施到位。希望从现在起,有关方面即对此作未雨绸缪式的统筹安排。尤其在项目评估、操作监督与追责环节,相应的制度安排越周密越好。

(责任编辑:崔雨涵)

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