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京津冀十年博弈与纠葛

2014年04月09日14:45
来源:财经网

陈君/文

      3月19日上午10点多,一则河北保定被定为"政治副中心"的传闻横空出世,不到1个小时后,沪深股市中十几只股票涨停—它们都与保定有关。当日上午,河北板块股票的整体走势在所有板块中赢得头筹。

      这一"惊天动地"级别的传闻,能快速撬动市场,与刚刚不久前,中国国家主席习近平的一番讲话离不开。此前的2月26日,习近平强调京津冀要抱团发展,要自觉打破自家一亩三分地思维定式,实现京津冀协同发展。

  这是自京津冀都市圈这一概念提出十年之后,中国的一号行政长官第一次在公开场合表示对此话题的关注并对三地提出具体要求。

  3月2日北京市委十一届五次全会上,北京市委书记郭金龙在传达习近平总书记考察北京讲话精神时,提出要推动京津冀医教等公共资源共建共享,控制中心城人口,打造新型首都经济圈。在推动京津冀协同发展上,要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定势,跳出北京看北京,着力推动三地经济继续朝着目标同向、措施一体、作用互补、利益相连的路子走下去,着力打造现代化的新型首都经济圈。

  正是在这一背景下,保定被定为“政治副中心”的传闻竟然拉动了当天的股市。此则消息随后被发改委和保定市政府澄清,属于媒体误传。然而,京津冀的话题又进入了人们的视野。

  京津冀协同发展为何呼喊了多年,至今不见实质性进展?世界上离得最近的两个大都市—北京和天津之间为何没有形成人们想象中的和谐发展、相得益彰、各有特色的发展关系?为何环绕着北京城和天津城的河北至今还存在着大面积的贫困带?

  为了弄清楚问题缘由,笔者查阅了近十年来相关各方出台的政府工作报告、规划,以及相关各方负责人的讲话材料、媒体报道等,发现相关各方表面上看似在协同发展,实际上各个层面都在进行利益博弈,京津冀各怀打算,以至于协同发展的效果十分不明显

  早在2004年11月,国家发改委就正式启动了京津冀都市圈区域规划编制,不过,十年过去了,这个规划因为种种原因,至今没有面世。

  如果算上早远的1986年,时任天津市市长李瑞环倡导环渤海地区15个城市共同发起环渤海地区市长联席会。京津冀协同发展的话题则已持续争论近30年。

  京津冀三方到底希望在哪些方面协同发展呢?在各方表述中,规划、产业、项目、土地、资源、资本、交通、通讯、信息、人口、水利、金融、商贸、税收、财政、科技、旅游、教育、医疗、社保、服务、文化、生态、城镇化等关键词常常出现。这说明,京津冀协同发展涉及方方面面。在实际操作中,必然会涉及各方决策选择的谁先、谁后问题,以及各方利益的取舍问题,产生认识上的矛盾和利益上冲突不可避免。

  直观来看,矛盾与冲突表现在相关各方的概念论述上。

  一是围绕“环渤海”这个概念,各方做了各自的文章。北京市倾向于使用“北京在环渤海地区的定位”、“环渤海区域经济分工合作” 等组合概念;天津市倾向于使用“环渤海地区交流合作”、“天津港在环渤海湾的重要地位”等组合概念;河北省倾向于使用“环渤海地区新的增长极”、“环渤海经济圈”、“环渤海和京津冀协同发展的大势”、“环渤海优势”、“环渤海大商圈规划”等组合概念。

  二是围绕“京津冀”这个概念,各方做了各自的表述。北京市倾向于使用“主动融入京津冀城市群发展”、“京津冀都市圈”、“协同建立京津冀大气污染防治协调机制”、“京津冀区域经济分工合作”等组合概念;天津市倾向于使用“京津冀都市圈”、“京津冀协同发展”、“京津冀务实合作”等组合概念;河北省倾向于使用“京津冀联防联控大气污染”、“京津冀协同发展上升为国家战略”、“京津冀协同发展的大势”、“积极促进京津冀经济一体化发展”、“全方位深化京津冀合作”、 “京津冀都市圈规划”、“京津冀城市群规划”、“推进京津冀区域合作迈出实质性步伐”等组合概念。

  三是围绕“首都经济圈”这个概念,各方做了各自的表态。北京市倾向于使用“全面启动首都经济圈发展研究工作”、“加快推进首都经济圈建设”、“积极配合编制首都经济圈发展规划”等组合概念;河北省倾向于使用“积极参与首都经济圈发展规划和实施意见的制定”、“建设环首都经济圈”、“建设环首都绿色经济圈”等组合概念;而天津市基本不使用“首都经济圈”等相关概念。

  从以上三个核心概念的使用上可以看出,北京、天津之间各有用心。天津市把自己定位为北方经济中心,希望体现自己在环渤海经济发展中的核心地位。北京市则喜欢“首都经济圈”、都市经济圈的规划和实施,不使用“京津冀一体化”概念,在此基础上,愿意与天津市、河北省共同协作治理雾霾等突出问题。

  显然,天津市和北京市都想在经济发展中占据核心位置,造成了二者之间的理念冲突、利益冲突,使得所谓的京津冀协同发展举步维艰。

  与京津相比,河北省则在每个方面都表达了积极参与的信息,不争核心地位,只求借势发展,心情最为迫切,只可惜自己做不了京津的主,而在苦苦等待。

  在京津竞争、河北苦等的过程中,国家层面是愿意推进京津冀协作发展的,国务院及其职能部门国家发改委做了不少规划方面的准备工作。只可惜,编制了几个版本的规划,几度更改,至今仍未能出台一个完整详细的版本。其中的艰难和利益纠葛可见一斑。

  如前所述,2004年11月,国家发改委启动了京津冀都市圈区域规划编制,京津冀都市圈是“2+8”模式,区域涵盖北京、天津两个直辖市和河北省的石家庄、保定、唐山、秦皇岛、廊坊、沧州、张家口、承德8个地级市,历经6年,于2010年8月5日上报国务院审批,当时,国家发改委官员透露,规划有望当年出台,当然,至今没有推出。

  2005年1月,国务院常务会议通过《北京城市总体规划(2004-2020)》。规划提出,积极推进环渤海地区的经济合作与协调发展,加强京津冀地区在产业发展、生态建设等方面的协调发展。区域交通方面,要基本形成以北京、天津为中心的“两小时交通圈”。

  2011年,国家发改委启动首都经济圈的规划和编制工作,在2012年的区域规划审批计划当中,首都经济圈的发展规划更是位居首位,但进展一直较慢。

  2011年3月,国家“十二五”规划纲要发布,提出“打造首都经济圈”。“京津冀一体化”、“首都经济圈”的概念写入国家“十二五”规划,成为国家战略。

  2011年12月1日,国家发展改革委副主任杜鹰在新闻发布会上表示:“现在看来,京津冀地区的规划工作还没有完全做到位。”

  2014年3月5日,国务院总理李克强作政府工作报告时指出,加强环渤海及京津冀地区经济协作。这是自2004年提出京津冀都市圈以来,“京津冀”作为一个词组第一次在中国总理的政府报告中出现。

  从2004年到2014年,历经10年,国务院及国家发改委在京津冀协同发展规划方面做了不少工作,最后把“环渤海”、“京津冀一体化”、“首都经济区”等概念都吸收到了规划、报告之中,力求在顶层设计中体现三方共识,兼顾三方利益。当然,在这10年中,京津冀都在积极向上争取自己的利益,都在进行区域规划、政策博弈,才有了一个最后三方利益都兼顾的局面。

  然而,仅有一个纸面上的规划共识还不行,具体怎么实施,三方意见并不统一。就在这个时候,中共中央总书记、国家主席习近平出面讲话了。2014年2月26日,习近平在北京主持召开座谈会,专题听取京津冀协同发展工作汇报时强调,努力实现京津冀一体化发展,自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式,抱成团朝着顶层设计的目标一起做,同时提出了7点要求,其中要“把交通一体化作为先行领域”作为具体规划实施的突破口。

  对于北京市的发展,习近平于2014年2月25日在北京考察时的讲话中指出,北京要明确城市战略定位,坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能,要调整疏解非首都核心功能,优化三次产业结构,优化产业特别是工业项目选择,突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化,有效控制人口规模,增强区域人口均衡分布,促进区域均衡发展。

  在这些要求中,北京的“经济中心”概念不见了,而且要把一些产业功能分离出去,说明北京要在京津冀政策规划中作出经济方面、产业功能、社会功能方面的让步。这也暗合了天津方面的心意—

  2007年,时任天津市市长的戴相龙(他成功推动了津京城际高速铁路的修成。)在人民日报上撰文《天津从渤海走向全球》称,天津要参与和推进京津冀都市圈的规划建设。北京市是祖国的首都,全国的政治中心、文化中心,是世界著名的古都和现代国际城市。天津是环渤海地区的经济中心。

  言下之意,可能预示着天津作为京津冀地区经济中心的地位,毕竟天津有海港码头、航空港口,有经济发展的地理优势条件。同时,河北省也可以承接北京市产业转移、人口转移中的一些功能,从而可以获得一些盼望已久的历史机遇。从这个角度看,河北省保定市作为“政治副中心”的传闻也有一定的政策依据。

  在国家高层的严格要求下,京津冀协同发展有了破题的可能,这也反映出中国区域协同发展的特色。当然,国家高层的重视也不是无缘无故的。多年来,北京市的交通拥堵、人口过多、创新能力不强、区域功能配套严重不均衡、雾霾问题严重、生态恶化、房价过高、水土资源短缺、外来务工人员幸福指数低,京津冀协同发展进展缓慢,长江三角洲、珠江三角洲之外的第三个经济增长极的经济总量仅占全国经济总量的约10%,等等问题,都倒逼京津冀三方改变观念,突破制度与体制障碍,着力向着协同发展、产业互助、错位发展的方向努力。

  根据发改委官员透露京津冀协同发展的规划上半年有望出台,这次有中央这个大家长出面,京津冀的合作没准能推前一步。

  在现有的中国政策模式下,可能还是需要国家层面设置一个权威机构,协调京津冀三方的关系,督促三方落实具体规划措施,否则,再有好的意愿、好的口号,一旦遇到利益冲突,可能还是会停下来,或者以各种理由减慢前行脚步。

      (原文刊发于2014年03月24日)

(责任编辑:李佳)

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