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李铁:如何实现政府工作报告中的城镇化目标

2014年03月07日11:57
来源:综合

        城市中国网 3月5日,国务院总理李克强在十二届全国人大二次会议上作政府工作报告时提出,今年要推进以人为核心的新型城镇化,并提出今后一个时期城镇化工作的重点。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁城镇化的相关内容,接受了城市中国网专访。  

 

        解决好现有"三个1亿人"问题

  李铁:这从城镇化以人为本的角度提出了一个明确的目标。原来提农业转移人口市民化,没有目标设计,没有约束性条件,很难落实。因为绝大部分人,尤其是城市管理者,不大愿意进行有关方面的改革,毕竟涉及到比较大的利益结构调整。

  这三个1亿人里至少有2亿多是涉及到农民工的问题,跨乡镇就业大概1亿多,在本地乡镇内就业的大概1亿多。这些人如果通过户籍制度改革实现公共服务的均等化,意味着三个一亿人里至少两亿多到2020年就可以真正实现中央城镇化的质量型增长的目标。

  总理政府工作报告当中,把这三个一亿人明确了,应该向下具体分解,在哪些地方,哪类城市,解决多少,按什么样的条件解决?这些要进一步深入研究,要研究透。

  推动户籍制度改革,实行不同规模城市差别化落户政策

  李铁:第一,以前的户籍改革文件是按照城市的等级来确定的,过去我们国家的城市规模和等级是相关的,但是现在城市规模已经突破了等级的概念。中西部地区很多地级市的人口不见得比发达地区的县级市、甚至个别小城镇人口多,继续按照等级来确定落户优先序已经行不通了。

  第二,不同城市外来人口占的比重也不一样。中西部地区很多城市没有或者外来人口很少,像东北、中西部地区,外来人口占的比重很小,这些地方解决外来人口的压力并不是很大。可是东部地区问题就比较突出,外来人口总量很大,甚至人口倒挂,外来人口多于本地人口。

  第三,大城市包括城区和辖区,户改是不是也采取同一个条件呢?还是要有所区分呢?

  户改实行差别化政策是必须的。有的城市人口严重倒挂,当然就不可能和外来人口很少的这种城市一个政策。超大城市面临的问题和中小城市所面临的问题也不一样,城市的主城区和辖区也应该有所区别。

  这里头可能会涉及到一个新的问题,到底差别化的政策里,应该采取什么条件?现在我看各地制定的居住证政策中,都设定了很多很多前提条件,有的对年龄有要求,有的对学历有要求,有的对就业有要求,有的对职称还有要求。各地在理解中央政策中有很大的偏差,地方可能更多的是设置一种障碍,恐怕中央要给各地一个明确的说法,至少要让地方知道再按原来办法设定限制性条件是不行的。

  我个人认为,就业时间是最重要的一个标准,应该按就业的时间长度上来确定,你在这个城市有了一定的就业时间,就可以取得这个城市的户籍。比如香港,控制人口比大陆严格得多,可是取得香港长期居住证就一个条件:在这儿有7年的就业时间,没有特定的什么高端、低端的就业及其他的限制。

  加大对中西部地区新型城镇化的支持

  李铁:中国的城市管理体制和国外不一样,是等级化的管理。很多大城市、特大城市,由于有行政等级,可以更好地调动资源,把更多的计划经济资源和下级政府的资源集中到上级城市,使这个城市的公共服务水平优于其它城市,导致市场要素的跟进。比如北京,集中这么多优质资源,市场要素当然会跟进,几十年来一直在控制人口,但控制不住,就是因为市场的选择。

  等级化的管理体制和整个市场的要素投入更多地集中在东部地区,集中在一些高等级的城市。是不是可以通过几种方式解决,比如说这些优质资源是不是可以向外扩散一点?我们原来土地的计划分配指标是不是向中西部倾斜一下,有利于那些地方去发展产业?交通基础设施的投入也是决定和改善这个地方就业条件的重要前提,是不是可以对中西部地区的基础设施、交通设施进行大范围的改善?这样也会使一些产业随着东部成本、土地各项成本的升高,向中西部转移,带动中西部吸纳更多人口。前提是有一定的政策引导。

  避免千城一面

  李铁:千城一面的问题确实非常严重。中国的城镇化,现在涉及到7.3亿城市人口,每年还有2千万人进城。大规模人口进城,对住房、土地利用产生强烈需求,如果沿袭传统的城市发展模式,要求高密度的、大量的高层建筑,这些高层建筑带有很强烈的现代要素,所以一定会在所有的特大城市、大城市,出现一种雷同的城市景观。很多城市大拆大迁,老的商业街改造,为了商业利益就把具有一些典型历史印记的古老建筑拆掉了。千城一面的另一个重要原因是城市开发模式。现在城市开发都是房地产开发,都搞房地产小区的时候,怎么能体现原来城市文化和传统风貌呢?

  所以,要遵循城市发展历史,恐怕要调整我们的开发模式。是不是可以把土地几十平米、几百平米地划分给投资者。个人投资者虽然投资规模小,但是土地出让金也他不少交,而且他没有其他成本,投资以后还可以长期经营,可以搞各种产业,不用再走大规模开发这种模式。不同规模的小投资者在一个城市中,形成一种集合形态后,根据投资规模的大小、建筑高低的不同,一定会把传统文化形态和城市各种商业生活集中地保留下来。所以,所谓记得住乡愁,保留我们传统的文脉特色,它和我们现在的开发模式有直接的关系。如果一个城市没有对文化的延续,完全靠某一个政府主管官员的个人爱好,这个城市一定是不可持续的。

  我们现在特别希望一些地方,一些中小城市或者是大城市的某个局部改变一下开发模式,当然政府进行一小块一小块土地的开发,可能工作困难一点,但是城市形态就会不一样。像什刹海,有悠久的文化,但是每个个体商户进去以后并没有彻底改变什刹海的风貌,却使它在现代中还有非常强烈的古典色彩。为什么他们能保留下北京的建筑文化特色?因为每一幢房子不同主体的开发,规模很小,但是文脉保留得非常好。

  探索建立农业转移人口市民化成本分担机制

  李铁:大家都把农业转移人口市民化成本说得很高,实际上不能按一个标准来规划所有的人,不能把它拔得过高,毕竟未来城市化水平的提高需要大量中低收入人口进城,他们对公共设施和公共服务的水准没有那么高的要求。但我们看各地在规划城市的时候,城市的沙盘、规划图纸极其漂亮,其实没有给中低收入人口留下空间。现在最大的担心是地方发展模式完全对着富人,至少对着中等收入以上的人口,农民工进入到按照精英模式规划的城市,不相匹配。

  根据城市户改的经验,成本不高在哪儿呢?绝大部分公共服务成本由企业和农民工自己承担了。农民工社保缴纳得很低,如果提高社保缴纳水平,达到百分之七八十,医疗保险的问题就自己解决了,养老保险的问题自己也解决了,剩下一块就是教育支出,这需要由政府承担。但是这一块要改革,原来中央通过转移支付,基本上是将教育经费转移支持中西部地区了。但是中西部地区由于大量人口外流,这部分财政转移支付恐怕没有补贴在流动人口身上。东部一些民办学校都是农民工自己交钱,地方政府认为自己没有责任来承担他们的义务教育,因为义务教育的钱中央没给他们。成本分摊机制重要的是中央、各省、各级政府承担义务教育经费和义务教育的基础设施经费,还有农民工外来人口聚集区基础设施的改造,以及他们周边的环境设施,供水、供电包括交通等设施的改造。

  解决他们市民化成本的时候,一方面中央地方承担各自的责任,拿出一部分钱来解决刚才所说的几方面的问题,另一方面这项改革不是一蹴而就的,是长期过程,不是一年就要解决,要通过很多年解决,成本会分摊在多年内。

  现在,各地为了招商引资,对企业社保缴纳要求特别低,尤其是中西部地区。实际上按理讲应该百分之百由企业缴纳,强制性缴纳,可是各地政府对这个事都没有要求。企业不去给农民工缴纳社保,政府没有手段来监督或者促使企业去缴纳。另一方面,农民自己缴纳了以后,因为流动性很强,全国各地的社保衔接还没有彻底完善,所以还需要进一步改进。

  还有农民工的住房问题。很多农民工住在城市的地下室,住在城乡接合部的住宅小区里,实际上也给当地居民带来了收入,促进了闲置资源的有效利用,为什么非要把他弄到豪华漂亮的公租房里呢?为什么不能允许当地居民在自己的房屋里设计发展的空间,对外来农民,提供他们想要的条件呢?最近北京在这方面也进行了一些改革,允许一些城中村在试点,自己盖房子,作为财产性经营收入的一部分。盖这个房子,也会帮助解决外来人口的居住问题。

  有很多地方说我也解决农民问题,强制农民搬迁到比较好的小区里,说农民上楼了,把腾出的那一块土地拿来搞房地产开发,但是农民上楼以后存在很多问题。这是不应该的。

  在以人为本的大前提下,解决进城农民工的生活、居住、就业的保障问题,这是必须的。

  提高城镇管理水平

  李铁:这一块有很多好的经验可以分享。比如很多特大镇,我们原来调查的时候总觉得特大镇行政机构少,人员编制少,管不了一个中等规模城市的事情,上级要解决权力下放的问题,要解决等级和设市的问题。最近这段时间我们反而发现,这类城镇在机构少、管理人员少的情况下,却解决了一个中等城市或者小城市这么多年的发展问题。这类城镇大概有7、8百个,这些特大镇可以改市,当然也可以推广这种模式,就是小马拉大车,小政府、大服务、大社会。

  第二类,低成本发展的样本。我们最近到河北白沟进行调查,总结白沟这30年的发展历史,它最大的特点就是低成本,农民进去从露天市场到大棚,形成了集聚十五六万人的箱包市场。白沟远离政府,远离大城市,远离北京,虽然曾经发生过制假,黄赌毒泛滥,但是在几十年的规范中,这些问题都不存在了。也正是因为成本低,才形成如此多的人集聚,成为北方最大的箱包市场,带动了几十万人的就业。可是特别遗憾的是,城市发展到现在这个程度、这种规模的时候,很多地方政府脑袋一热,就升格,一升格就按照其它城市的发展模式来,又要搞开发区,又要搞基础设施配套,一下子把成本增加了,这种成本增加就会带来巨大的发展型债务,而箱包市场自身能力无法应付这些债务。

  所以,提高城镇管理水平,我们应该总结经验、吸取教训,应该尊重城市自然增长的规律,低成本集聚的规律,而不能人为地建新城,搞大手笔、高成本的形象工程。因为城市是不同类型人口的集聚,而且更多的人口是中低收入人口。所以,在规划管理城市的时候要考虑到人口的差别,要考虑到给低收入人口提供较低成本的就业空间和生活空间,使这个城市更方便。

  很多城市管理者做事情的时候不考虑成本,结果把这些债务留给下届,下届还按照这种模式发展,最后导致基础设施投入能力、公共服务的能力不可持续。按照这种方式,为了赚土地出让金,也导致中小城镇房地产开发极度扩张,也会形成泡沫,对地方经济的发展带来严重损害,对城市化的进程带来严重损害,因为这些成本都要有人来承担。当成本过高的时候,就没有农民能进来就业和定居。

  (国家发改委城市和小城镇改革发展中心 政策研究处处长范毅 审校)

(责任编辑:李佳)

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